Hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN

Văn phòng luật sư Dragon – Phóng sự tối 5 tháng 11 năm 2008 của Chương trình thời sự Đài truyền hình Việt Nam đề cập đến những tranh chấp giữa cha và con khi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (sổ đỏ) mang tên cha, còn Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà (sổ hồng) cho ngôi nhà được xây trên mảnh đất bằng tiền của con đầu tư, nên mang tên con. Con mang sổ hồng đi thế chấp một ngân hàng, bố mang sổ đỏ đi thế chấp một ngân hàng khác. Ngân hàng nào được quyền ưu tiên đối với bất động sản nhà đất này?

Phóng sự tối 1 tháng 12 năm 2008 đưa tin về tranh chấp giữa những người góp vốn mua căn hộ trong chung cư sẽ được xây dựng và chủ đầu tư dự án chung cư. Tranh chấp liên quan đến Điều 39 của Luật Nhà ở năm 2005. Người mua cho rằng chủ đầu tư vi phạm Luật Nhà ở khi huy động vốn của họ ở thời điểm chưa hoàn thành móng mà chỉ mới đóng được cọc móng. Chủ đầu tư cho rằng họ đã làm xong móng và vì vậy có quyền huy động vốn. Pháp luật hiện hành không quy định thế nào là móng nhà, nên không thể có đủ căn cứ pháp lý để xác định vấn đề.

Hai sự kiện nêu trên mà Truyền hình Việt Nam đã đưa không phải là một vài hiện tượng cá biệt và điều này cho thấy hệ thống pháp luật nước ta đang cần phải được tiếp tục hoàn thiện mạnh mẽ hơn để đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN..

1. Nhà nước pháp quyền và những yêu cầu cơ bản đối với hệ thống pháp luật

Nhà nước pháp quyền là một trong những thành tựu của loài người trong việc tổ chức và vận hành xã hội. Những ý tưởng về nhà nước pháp quyền đã có từ lâu trong lịch sử nhân loại và được các nhà khoa học chính trị, luật học, xã hội học, sử học nghiên cứu từ nhiều phương diện khác nhau. Nhà nước pháp quyền được các nhà luật học của nhiều nước định nghĩa bằng những ngôn ngữ và diễn đạt khác nhau, song về bản chất có thể tóm lại như sau: nhà nước pháp quyền là nhà nước thực thi quyền lực của mình dựa trên nền tảng pháp luật được ban hành theo thủ tục hiến định nhằm bảo đảm các quyền tự do, dân chủ của nhân dân và công lý. Như vậy, nếu phân tích đầy đủ khái niệm này từ góc độ pháp luật, có thể thấy rằng một nhà nước pháp quyền phải là nhà nước chịu sự kiểm soát, sự chế ngự của pháp luật trong mọi hoạt động của mình. Chính vì vậy, công chức nhà nước chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép được coi như một trong những nguyên tắc chi phối tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước pháp quyền. Khía cạnh khác của nhà nước pháp quyền, hầu như đối lập với yêu cầu kiểm soát và kiềm chế đối với bộ máy nhà nước là yêu cầu về các quyền tự do, dân chủ của nhân dân và công lý. ở khía cạnh này, nhà nước pháp quyền có nghĩa vụ phải bảo đảm bằng pháp luật các quyền tự do, dân chủ của nhân dân và công lý. Những công chức và cơ quan thực thi pháp luật không được có những hành vi hoặc quyết định hạn chế hay tước quyền tự do, dân chủ và tiếp cận công lý của người dân mà không dựa trên những cơ sở chắc chắn của pháp luật. Công dân được quyền làm bất cứ điều gì mà pháp luật không cấm được coi là nguyên tắc tổ chức và điều chỉnh các quan hệ xã hội trong Nhà nước pháp quyền.

Như vậy, có thể thấy nhà nước pháp quyền gắn liền với pháp luật và được hợp pháp hoá bởi pháp luật. Pháp luật là nền tảng của nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, vấn đề ở chỗ là hệ thống pháp luật làm nền tảng cho nhà nước pháp quyền phải như thế nào? Đương nhiên, một hệ thống pháp luật với những quy định hạn chế quyền tự do dân chủ của nhân dân, cản trở sự tiến bộ xã hội, công lý không được bảo đảm, chưa kể đến việc thủ tiêu các quyền tự do, dân chủ của nhân dân, thì không thể trở thành nền tảng của nhà nước pháp quyền, bởi vì không đáp ứng được yêu cầu thứ hai của nhà nước pháp quyền là bảo đảm quyền tự do, dân chủ của người dân và công lý. Như vậy, xét ở khía cạnh giá trị đạo đức xã hội thì pháp luật trong nhà nước pháp quyền phải phục vụ và bảo đảm được các yếu tố này. Nói như Josef Thesing thì nhà nước pháp quyền phải dựa trên “vị trí tối thượng của pháp luật và khái niệm về đạo đức của công lý” (1).

Song, bảo đảm được giá trị đạo đức và tính tối thượng của pháp luật vẫn chưa đủ. Khả năng tiếp cận pháp luật, tiếp cận công lý còn phụ thuộc vào các yếu tố khác nữa của pháp luật trong nhà nước pháp quyền.

Từ những phân tích trên, tiếp cận pháp luật từ góc độ nhà nước pháp quyền có thể nhận diện được một số yêu cầu sau đây đối với hệ thống pháp luật.

– Tính ổn định của pháp luật. Đây là yêu cầu cần thiết, bởi không thể thường xuyên đảo lộn các quan hệ xã hội bằng việc thay đổi pháp luật. Ngạn ngữ Anh có câu: “Pháp luật thay đổi thường xuyên thì tệ hơn là không có pháp luật” (2).

– Tính chuẩn mực, tức là tính quy phạm của pháp luật. Bản thân pháp luật là hệ thống các quy phạm, tức là các chuẩn mực. Giá trị của pháp luật chính là tạo ra các chuẩn mực cho các chủ thể khác nhau trong đời sống xã hội. Nếu pháp luật không chứa đựng các chuẩn mực thì ý nghĩa của nó trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội không lớn.

– Tính nhất quán, tính hệ thống của pháp luật. Pháp luật phải có tính nhất quán, thể hiện ở chỗ các văn bản pháp luật trong cùng một lĩnh vực, có khi trong nhiều lĩnh vực khác nhau đều phải bảo đảm thực hiện quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể. Ví dụ, quyền sở hữu của công dân được Hiến pháp quy định phải được bảo đảm bởi các luật và văn bản dưới luật. Các văn bản pháp luật phải quy định trách nhiệm cho các cơ quan nhà nước tạo mọi điều kiện thuận lợi để người dân thực hiện được quyền sở hữu những gì mà pháp luật không cấm. Do vậy, ví dụ, việc hạn chế công dân sở hữu xe máy, xe ô tô đương nhiên không bảo đảm tính nhất quán của hệ thống pháp luật.

– Tính hệ thống. Tính hệ thống cũng có những khía cạnh tương đồng với tính nhất quán. Tuy nhiên, tính nhất quán của pháp luật hàm chứa khía cạnh nội dung và chính sách trong lúc đó tính hệ thống được thể hiện nhiều qua cấu trúc, cách sắp xếp, phân loại thứ bậc, hiệu lực của quy phạm pháp luật.

– Không hồi tố. Bảo đảm không hồi tố là một trong những đòi hỏi của pháp luật trong nhà nước pháp quyền. Giá trị nhân đạo của yêu cầu không hồi tố thể hiện ở chỗ không thể bắt một cá nhân phải chịu trách nhiệm pháp lý về hành vi mà khi thực hiện người đó không thể biết rằng trong tương lai đó sẽ là hành vi vi phạm pháp luật. Do vậy, về cơ bản, nguyên tắc pháp luật trong nhà nước pháp quyền không có giá trị hồi tố. Một số quy phạm pháp luật nhất định có thể có giá trị hồi tố, nhưng chỉ trong trường hợp việc hồi tố đó có lợi cho những chủ thể có liên quan.

– Tính minh bạch. Tính minh bạch của pháp luật là một đòi hỏi rất quan trọng. Cũng có quan điểm cho rằng tính minh bạch của pháp luật thể hiện ở việc pháp luật được công bố, được phổ biến rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng. Quan niệm này không sai, song chưa toàn diện, chưa đầy đủ. Tính minh bạch của pháp luật còn thể hiện ở sự minh xác, sự minh định, tính hệ thống và nhất quán. Một hệ thống pháp luật cồng kềnh, khó tiếp cận, khó hiểu, khó vận dụng và chứa đựng những mâu thuẫn nội tại không thể được coi là minh bạch và không thể trở thành nền tảng cho nhà nước pháp quyền.

Như vậy, bản chất của nhà nước pháp quyền chính là sự ngự trị của pháp luật, ở tính thượng tôn pháp luật trong việc tổ chức toàn bộ đời sống kinh tế, xã hội của một quốc gia. Nhà nước pháp quyền đòi hỏi một hệ thống pháp luật hoàn thiện, đáp ứng những yêu cầu nêu trên. Xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện là đòi hỏi và cũng là điều kiện tiên quyết của nhà nước pháp quyền. Không thể có nhà nước pháp quyền ở bất cứ một quốc gia nào, nếu như ở đó nhà nước chưa được tổ chức và hoạt động trên nền tảng của một hệ thống pháp luật có thể bảo đảm các quyền tự do, dân chủ của nhân dân và công lý.

2. Hoàn thiện hệ thống pháp luật – một trong những yêu cầu cơ bản của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam

Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam được hình thành và phát triển trong quá trình đấu tranh giải phóng dân tộc, thống nhất đất nước và xây dựng CNHXH đầy khó khăn và do đó, không tránh khỏi sự thăng trầm. Ngay từ khi mới thành lập, Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà trước đây, Cộng hoà XHCN Việt Nam ngày nay đã có rất nhiều đặc điểm của một nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, mãi đến những năm Đổi mới, nhà nước pháp quyền XHCN mới trở thành một khái niệm chính trị – pháp lý chính thức trong xã hội ta và để từ đó được hiện thực hoá trong sự nghiệp Đổi mới và trở thành một trong những nền tảng của công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc ngày nay. Tuy nhiên, do được xây dựng trên nền tảng của một hệ thống chính trị – pháp lý đặc thù của thời kỳ chuyển đổi từ kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế thị trường, nên nhiều cấu trúc, định chế, đặc biệt là hệ thống pháp luật của Nhà nước XHCN Việt Nam, cần được tiếp tục hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền.

2.1. Nhận diện những hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành

Hệ thống pháp luật nước ta trong hai thập kỷ qua đã có sự phát triển mạnh mẽ, với nhiều thành tựu to lớn. Chính những thành tựu này trong lĩnh vực lập pháp đã giúp Việt Nam vượt qua những điều kiện về mặt thể chế mà WTO đặt ra đối với việc kết nạp các thành viên và đương nhiên đáp ứng được rất nhiều nhu cầu phát triển nội tại của đất nước. Tuy nhiên, bài viết này cố gắng nhận diện và phân tích không phải là những thành tựu, mà là những hạn chế của hệ thống pháp luật, để từ đó hướng tới những ý tưởng đề xuất giải pháp hoàn thiện. Theo chúng tôi, hệ thống pháp luật hiện hành có một số hạn chế lớn sau:

Thứ nhất, rất đa dạng về thể loại văn bản và khổng lồ về số lượng văn bản quy phạm pháp luật. Trong hệ thống pháp luật có 26 loại văn bản được xác định là văn bản quy phạm pháp luật. Theo số liệu của Cơ sở dữ liệu pháp luật Bộ Tư pháp, tính từ ngày 1 tháng 1 năm 1987 đến 30 tháng 11 năm 2008, chỉ tính riêng văn bản pháp luật do các cơ quan trung ương ban hành thì hệ thống pháp luật nước đã có tới 19126 văn bản, trong đó có 208 luật, bộ luật, 192 pháp lệnh, 2097 nghị định, 267 nghị quyết và 36 thông tư, 1213 thông tư liên tịch (3). Pháp lệnh Thi hành án dân sự năm 2004 đã cần đến trên 40 văn bản pháp luật khác nhau để hướng dẫn thi hành. Luật Đất đai năm 2003 muốn được thực hiện phải dựa trên 126 văn bản. Trong lĩnh vực môi trường thì có đến khoảng 300 văn bản pháp luật khác nhau đang còn hiệu lực. Nếu kể cả các văn bản pháp luật do các cấp chính quyền địa phương ban hành thì con số này sẽ rất đồ sộ. Hơn nữa, do có quá nhiều loại văn bản, được nhiều cấp ban hành, nhưng lại thiếu cơ chế cân nhắc toàn diện các lĩnh vực pháp luật khác nhau, nên mâu thuẫn và chồng chéo là khó tránh khỏi. Tính cồng kềnh, sự tồn tại các bất cập và mâu thuẫn làm giảm tính minh bạch của pháp luật, khiến cho pháp luật trở nên phức tạp, khó hiểu và khó áp dụng và, vì thế, kém hiệu lực.
Với hệ thống pháp luật như vậy, việc áp dụng, thực hiện không hề dễ dàng đối với cán bộ pháp luật có trình độ, chưa nói đến các doanh nghiệp và các tầng lớp nhân dân.

Thứ hai, pháp luật thường xuyên thay đổi. Thực tế này là hệ quả tất yếu của việc chuyển từ cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế thị trường. Trong quá trình thể chế hoá các yêu cầu của sự phát triển kinh tế, xã hội, có không ít các quan điểm e ngại với những vấn đề mới, chỉ chấp nhận những vấn đề đã chín muồi, có sự đồng thuận cao, do đó khó tạo ra những đột phá và từ đó, có sự ổn định cần thiết. Thực tế này có nguyên nhân ở sự thiếu vắng những tầm nhìn và quan điểm chiến lược cho sự phát triển các lĩnh vực kinh tế – xã hội cụ thể và từ đó, của cả hệ thống pháp luật. Chính vì vậy, nhiều văn bản pháp luật tuổi thọ rất ngắn, thậm chí mới ban hành đã phải tạm hoãn thực hiện hoặc phải sửa đổi, bổ sung. Pháp luật thường xuyên bị thay đổi, dẫn những khó khăn đáng kể trong việc thực hiện và tác động xấu đến sự ổn định của các quan hệ xã hội, nhất là đối với các quan hệ kinh tế.

Thứ ba, rất nhiều văn bản pháp luật có tính quy phạm thấp, tức là thiếu những quy tắc xử sự cụ thể mà chủ thể phải thực hiện. Có những văn bản chứa đựng những quy định mang tính tuyên ngôn hơn là quy phạm pháp luật. Nhiều lĩnh vực quan hệ xã hội đòi hỏi phải được điều chỉnh cụ thể, chi tiết thì pháp luật lại là văn bản pháp luật “khung” hay văn bản pháp luật “ống”. Phần lớn các văn bản luật như vậy giao cho Chính phủ ban hành nghị định để cụ thể hoá. Nhiều nghị định của Chính phủ lại giao cho bộ, ngành, địa phương hướng dẫn thực hiện. Thực tế này đã dẫn đến tình trạng nảy sinh không ít mâu thuẫn giữa văn bản hướng dẫn và văn bản được hướng dẫn thi hành. Sự khác nhau trong ý kiến của Bộ Tài Nguyên và Môi trường và Bộ Xây dựng xung quanh quyết định của UBND TP Hồ Chí Minh về các giấy tờ nhà đất được giao dịch và của Uỷ ban nhân dân TP Hà Nội về việc giao cho một cơ quan cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng đất là một ví dụ. Việc triển khai thực hiện pháp luật theo cách này thiếu kịp thời, khó mang lại hiệu quả cao, vì phải chờ văn bản của các cấp khác nhau.

Thứ tư, tính minh bạch của hệ thống pháp luật còn hạn chế, nhất là nhìn nhận từ tính minh xác, tính minh định. Công báo của Trung ương và các tỉnh đã đăng tải khá đầy đủ, kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật. Các phương tiện thông tin đại chúng, cả hệ thống chính trị và xã hội đã có nhiều cố gắng tuyên truyền, phổ biến rộng rãi pháp luật. Như vậy, xét ở khía cạnh khả năng tiếp cận thì tính minh bạch của hệ thống pháp luật được bảo đảm tốt hơn. Tuy nhiên, xét ở tính minh xác, tính minh định thì hệ thống pháp luật vẫn còn thiếu tính minh bạch. Chính hạn chế này khiến các chủ thể thực sự lúng túng khi thực hiện hay áp dụng pháp luật. Quy trình xây dựng pháp luật vẫn chưa tạo được cho công chúng những tiếp cận và tham gia cần thiết. Các ý kiến của chuyên gia, của các nhà khoa học nói riêng và của công chúng nói chung chưa thực sự được cân nhắc và tiếp thu. Mặt khác, tính tích cực công dân tham gia xây dựng pháp luật nhìn chung chưa cao.

Thứ năm, tính hệ thống của pháp luật còn rất hạn chế. Các văn bản luật, các văn bản dưới luật khác nhau chưa thực sự tạo thành một chỉnh thể với những nguyên tắc chỉ đạo xuyên suốt mang tính chuyên ngành hoặc liên ngành. Những mâu thuẫn giữa Luật nhà ở, Luật đất đai, Bộ luật dân sự về một số vấn đề (như: hiệu lực các giao dịch, về căn cứ xác định sở hữu, đăng ký quyền sở hữu) mà công luận nêu lên gần đây là ví dụ cho tính hệ thống thấp của pháp luật hiện hành của nước ta.

Cuối cùng, trên nhiều lĩnh vực quan hệ xã hội, xây dựng pháp luật chưa gắn với quản lý thi hành pháp luật và, do đó, khó tránh khỏi hậu quả pháp luật xa rời thực tiễn, không những không phản ánh đầy đủ thực tại, mà còn khó có khả năng dự báo, đi trước sự phát triển của quan hệ xã hội. Tham mưu xây dựng chính sách, pháp luật hình sự mà không quản lý công tác phòng chống tội phạm, xử lý tội phạm, giáo dục phạm nhân…thì khó có được một chính sách hình sự hoàn chỉnh, ổn định, thúc đẩy, chứ không phải kìm hãm sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước.

2.2. Hoàn thiện hệ thống pháp luật nhìn từ yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN

Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đang được hiện thực hoá trong thực tiễn hoạt động của bộ máy nhà nước và các thiết chế xã hội. Điều quan trọng cần được nhấn mạnh khi nói về Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam mà chúng ta chủ trương xây dựng, chính là sự vận dụng về cơ bản toàn bộ các tiêu chí của nhà nước pháp quyền nói chung và những giá trị riêng của một nhà nước pháp quyền XHCN. Những nghiên cứu khác nhau cho thấy hệ thống pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN có những tiêu chí riêng sau đây:

Thứ nhất, pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN không chỉ chú trọng bảo đảm các quyền tự do, dân chủ của nhân dân và công lý mà còn đặc biệt chú trọng đến sự bình đẳng xã hội, công bằng xã hội. Trong một nhà nước theo chế độ pháp trị, pháp luật mang một ý nghĩa hoàn toàn khác. Pháp luật trong nhà nước pháp quyền “bao gồm một tập hợp các quy định mà nếu thiếu chúng thì không thể có sự cùng tồn tại trong hoà bình và tự do” (4). Với nhà nước pháp quyền XHCN thì giá trị của pháp luật phải bổ sung thêm yếu tố là bình đẳng xã hội, công bằng xã hội. Pháp luật trong nhà nước pháp quyền XHCN không chỉ bảo đảm cá nhân, tổ chức cùng tồn tại trong sự hoà hợp và tự do mà cả trong sự bình đẳng, công bằng xã hội, chống lại mọi sự phân biệt giàu nghèo, sự thống trị của chủ nghĩa tự do cực đoan.

Thứ hai, Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam là nhà nước của dân, do dân và vì dân, phục vụ lợi ích của nhân dân. Chính vì vậy, pháp luật trong Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam phải thể hiện được ý chí của nhân dân mà người đại diện là tổ chức chính trị được nhân dân thừa nhận và sự thừa nhận đó đã trở thành nguyên tắc hiến định trong hệ thống pháp luật nước ta – Đảng Cộng sản Việt Nam. Do đó, pháp luật trong Nhà nước pháp quyền XHCN phải là sự thể chế hoá các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng. Thực tế cho thấy những thành tựu của quá trình xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam trong hơn 20 năm qua gắn chặt với quá trình hoàn thiện các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng. Chính những chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, chẳng hạn về phát triển kinh tế, xã hội, củng cố quốc phòng -an ninh, đã làm cơ sở cho sự hình thành những quan điểm và định hướng chiến lược cho sự phát triển của hệ thống pháp luật của đất nước. Văn kiện tập trung nhiều quan điểm và giải pháp chiến lược cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật chính là Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 2 tháng 6 năm 2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện pháp luật đến năm 2010, tầm nhìn 2020.

Xuất phát từ những nghiên cứu toàn diện về hệ thống pháp luật, nhất là những bất cập của nó nhìn từ những yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 48/NQ-TW, trong đó đã đánh giá: “Hệ thống pháp luật nước ta vẫn còn chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống. Cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật còn nhiều bất hợp lý và chưa được coi trọng đổi mới, hoàn thiện. Tiến độ xây dựng luật và pháp lệnh còn chậm, chất lượng các văn bản chưa cao. Việc nghiên cứu và tổ chức thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên chưa được quan tâm đầy đủ. Hiệu quả công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật còn hạn chế. Thiết chế bảo đảm thi hành pháp luật còn thiếu và yếu”. Trong số những nguyên nhân chính của những yếu kém nêu trên Nghị quyết nhấn mạnh đến sự thiếu vắng tầm nhìn chiến lược. Vì vậy, Nghị quyết số 48/NQ-TW đã xác định nhiều quan điểm, định hướng và giải pháp chiến lược cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, tầm nhìn 2020, với sáu định hướng cho việc xây dựng và phát triển hệ thống pháp luật mang tính chiến lược và khoa học cao; và hai nhóm giải pháp thực hiện có tính khả thi cao (nhóm giải pháp xây dựng pháp luật và nhóm giải pháp thực hiện pháp luật). Từ đó, công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật, nhất là việc xây dựng chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội hàng năm và cho nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII có rất nhiều thuận lợi và thực sự đã mang tính định hướng chiến lược sâu sắc.

Những nghiên cứu, đánh giá ban đầu ba năm thực hiện Nghị quyết số 48/NQ-TW cho thấy giá trị to lớn của văn bản quan trọng này đối với hệ thống pháp luật nhìn từ yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. Những thành tựu to lớn mà Nghị quyết số 48/NQ-TW mang lại thể hiện rất rõ nét trong lĩnh vực xây dựng thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN và hội nhập kinh tế quốc tế.

Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được, việc thực hiện Nghị quyết số 48/NQ-TW trong ba năm qua cũng cho thấy sự thiếu đồng bộ và sự nhận thức có lúc còn chưa đầy đủ về giá trị to lớn của Nghị quyết này đối với việc xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN. Một số định hướng, đặc biệt là “Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của các thiết chế trong hệ thống chính trị phù hợp với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân” và “Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bảo đảm quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân” chưa được triển khai một cách toàn diện và triệt để.

Do đó, đã đến lúc chúng ta cần tổ chức sơ kết việc thực hiện Nghị quyết số 48/NQ-TW. Mà cũng là đúng lúc, để có những nghiên cứu thấu đáo chuẩn bị cho việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, cũng là để tiếp tục thực hiện các quan điểm và định hướng chiến lược của Nghị quyết số 48/NQ-TW. Chẳng hạn, những định hướng quan trọng như đến năm 2010 phải xoá bỏ vai trò chủ quản của cơ quan hành chính đối với doanh nghiệp; xác định rõ cơ quan, công chức nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép; những định hướng cụ thể cho việc xây dựng luật tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp (5) cần sớm được xác định lộ trình và những giải pháp thực hiện cụ thể. Trong thực tế, do nhận thức chưa đầy đủ, việc triển khai thực hiện các quan điểm và định hướng chiến lược đúng đắn của Nghị quyết còn gặp phải những khó khăn, cản trở nhất định ngay từ phía một số cơ quan nhà nước. Xu thế “status quo” (giữ nguyên hiện trạng, không cần thay đổi) không phải là không có trong các cơ quan có trách nhiệm trực tiếp thực hiện Nghị quyết.

3. Những giá trị mang tính đột phá của Luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đối với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam

Một trong những định hướng chiến lược quan trọng của Nghị quyết số 48/NQ-TW là xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp, bảo đảm tốt hơn tính dân chủ, pháp chế, công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật. Thực hiện định hướng này, Chính phủ đã trình và được Quốc hội thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) trong năm 2008, có hiệu lực từ ngày 1 tháng 1 năm 2009. Theo chúng tôi, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 được ban hành, đã đưa ra một số giải pháp có tính đột phá có ý nghĩa quan trọng đối với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng các yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN.

Thứ nhất, đã thu gọn các loại và số lượng văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ban hành. Điều 2 của Luật quy định một số cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ ban hành một loại văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể, Chính phủ chỉ ban hành nghị định; Thủ tướng Chính phủ chỉ ban hành quyết định; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Chánh án Toà án nhân dân tối cao chỉ ban hành thông tư. So với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, thì hình thức văn bản quy phạm pháp luật đã giảm từ 26 xuống còn 17 (6).

Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật phải quy định trực tiếp nội dung cần điều chỉnh (Khoản 2 Điều 5 của Luật). Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi có hiệu lực thì thi hành được ngay. Quy định này của Luật là nhằm khắc phục tình trạng luật chờ nghị định; nghị định chờ thông tư. Việc ủy quyền cho Chính phủ hay cơ quan khác quy định chi tiết thi hành chỉ áp dụng đối với một số quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, hay những vấn đề chưa có tính ổn định cao. Tuy nhiên, việc uỷ quyền quy định chi tiết thi hành này không thể được uỷ quyền lại. Như vậy, sẽ hạn chế tình trạng Luật giao cho Chính phủ, còn Chính phủ thì lại giao các bộ, ngành quy định chi tiết thi hành (Khoản 1 Điều 8 của Luật).

Thứ ba, Luật xác định trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới phải đồng thời sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ, bãi bỏ văn bản, điều, khoản, điểm của văn bản quy phạm pháp luật do mình đã ban hành trái với quy định của văn bản mới. Đồng thời, Luật cũng bắt buộc cơ quan ban hành văn bản pháp luật mới sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ, bãi bỏ văn bản, điều, khoản, điểm của văn bản đã ban hành trái với quy định của văn bản quy phạm pháp luật mới trước khi văn bản, điều, khoản, điểm mới đó có hiệu lực (Khoản 2 Điều 9 của Luật). Bước đột phá này có ý nghĩa rất lớn trong việc loại trừ những mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản pháp luật do cùng một cơ quan ban hành.

Thứ tư, Điều 8 của Luật có những quy định rất mới đối với việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành. Trong thực tiễn trước đây, nhiều văn bản quy định chi tiết thi hành có một phần nội dung rất lớn sao chép lại các nội dung của văn bản cần được quy định chi tiết thi hành. Vì thế, văn bản quy định chi tiết thi hành nhiều khi dài hơn nhiều văn bản cần được quy định chi tiết thi hành. Quy định này trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có tác dụng rất lớn trong việc giảm thiểu những nội dung trùng lặp của pháp luật. Bên cạnh đó, Luật yêu cầu các văn bản quy định chi tiết thi hành phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của toàn bộ văn bản hoặc một số điều, khoản, điểm được quy định chi tiết thi hành.

Thứ năm, Luật quy định chi tiết một số yêu cầu nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm thu hút trí tuệ, sự tham gia của công chúng vào việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật. Quy định này cùng với việc yêu cầu cơ quan soạn thảo phải có đánh giá sơ bộ tác động của văn bản ngay từ khi đề xuất sáng kiến vả cả trong quá trình soạn thảo có ý nghĩa rất lớn đối với việc bảo đảm khả năng tiếp cận pháp luật của công dân ngay từ khâu hình thành văn bản quy phạm pháp luật và từ đó có điều kiện thể hiện ý chí, nguyện vọng của mình. Bước tiến quan trọng này sẽ làm cho hệ thống pháp luật ổn định hơn, khả thi hơn, vì phản ánh được đầy đủ hơn ý chí, nguyện vọng của nhân dân.

Thứ sáu, Luật quy định về trách nhiệm hợp nhất nội dung của văn bản sửa đổi, bổ sung vào nội dung của văn bản được sửa đổi, bổ sung (Điều 92 của Luật). Quy định này sẽ tăng cường tính minh bạch, tính thống nhất giữa các văn bản pháp luật, tạo ra được sự toàn vẹn của văn bản được sửa đổi, bổ sung.

Những giá trị đột phá nêu trên không đơn thuần chỉ là nhằm thay đổi công nghệ xây dựng pháp luật. Nếu chúng được thực hiện tốt, chắc chắn sẽ tạo ra những chuyển biến về chất của hệ thống pháp luật, làm cho hệ thống pháp luật có hiệu lực và hiệu quả hơn bởi tính minh bạch, dễ hiểu, dễ tiếp cận và đặc biệt bởi sự phù hợp hơn so với những yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Tuy nhiên, có thể thấy rằng Luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 chỉ mới tạo ra những bước đột phá trong hoạt động xây dựng pháp luật ở Trung ương. Trong hệ thống pháp luật hiện hành còn có Luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2005, gần như đang bị tách rời với Luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Thực tế này đang tiềm ẩn nhiều nguy cơ phá vỡ tính thống nhất, tính minh bạch và nhất quán của hệ thống pháp luật của đất nước. Bởi lẽ, lập pháp là thẩm quyền của Quốc hội, việc uỷ quyền lập pháp cho ai, đến đâu, về nội dung gì, như thế nào đều phải được xem xét một cách tổng thể. Vì vậy, đã đến lúc phải tiến hành sơ kết hoặc tổng kết việc thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2005; sớm nghiên cứu, đề xuất việc hợp nhất Luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2005 với Luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và giải pháp này cũng đã được Nghị quyết 48/NQ-TW tính đến.

Những thành tựu trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật trong thời gian qua đã tạo ra tiền đề hết sức quan trọng của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Tuy nhiên, đó chỉ mới là điều kiện cần. Một hệ thống pháp luật được xây dựng có thể hoàn thiện ở kỹ thuật lập pháp, ở cách phân loại và cấu trúc các lĩnh vực pháp luật khác nhau, ở việc sử dụng chính xác hệ các thuật ngữ pháp luật và ngôn ngữ để thể hiện, nhưng tự nó không thể mang lại giá trị lớn dù thể hiện được những ý tưởng lập pháp rất nhân văn và dân chủ. Hệ thống pháp luật cần phải được triển khai thực hiện trong cuộc sống và thực hiện nó cũng phải rất công bằng, minh bạch và hiệu quả. Đây lại là thành tố khác không thể tách rời của hệ thống pháp luật, của công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Công ty luật Dragon